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北京正是這種現(xiàn)象最典型的例子，2003年編制的北京城市總體規(guī)劃提出2020年北京市總?cè)丝谝?guī)模規(guī)劃控制在1800萬(wàn)人左右，而在2010年“六普”時(shí)北京人口已接近2000萬(wàn)，也就是說(shuō)，北京提前10年突破了規(guī)劃的目標(biāo)。

在陳斌看來(lái)，“對(duì)大城市人口進(jìn)行總量控制，本是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法?！币蚨?，反對(duì)大城市人口控制的最有力的理論觀點(diǎn)便是，大城市人口的增長(zhǎng)本身就是市場(chǎng)的選擇，要尊重市場(chǎng)在資源配置中的“決定性作用”，就不應(yīng)當(dāng)對(duì)大城市人口增長(zhǎng)橫加限制。

明確把中國(guó)城鎮(zhèn)化路徑之爭(zhēng)中的兩個(gè)派別分為“大城市派”和“中小城市派”。

社 評(píng)中這樣總結(jié)“大城市派”的觀點(diǎn)：實(shí)踐已經(jīng)證明，主要通過(guò)加快發(fā)展中小城市實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的思路并不成功。中小城市及城鎮(zhèn)致命的缺陷是經(jīng)濟(jì)效率偏低，不足以引 致產(chǎn)業(yè)集聚，難以形成產(chǎn)業(yè)配套能力和相應(yīng)的物流、金融、技術(shù)等服務(wù)條件。數(shù)據(jù)表明，傾斜小城鎮(zhèn)還會(huì)導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。因此，大城市才是“真方向”。

五

支 持“大城市化”論者，最典型的論據(jù)之一便是日本。東京人口近1300萬(wàn)，超過(guò)日本全國(guó)人口的十分之一，東京都市圈人口近3700萬(wàn)，相當(dāng)于日本全國(guó)人口的 三成。與之相較，中國(guó)聚居在京津唐、長(zhǎng)三角、珠三角三個(gè)區(qū)域的人口總數(shù)，還不超過(guò)2億人，只占中國(guó)人口總量的不足20%。

也 有分析者指出，中國(guó)大城市中心區(qū)的實(shí)際人口密度和建筑密度也并不算太高。雖然總體而言中國(guó)特大城市的密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐美國(guó)家，但卻和多數(shù)亞洲國(guó)家處于同一量 級(jí)，北京的城市核心區(qū)的密度還低于東京、首爾等城市的同等地段，但東京等城市并沒有那么突出的城市病。中國(guó)避免大城市的“城市病”，須更多從改善城市規(guī)劃 做起，如果中國(guó)城市都能按照合理的人口容量進(jìn)行規(guī)劃，完全可以在提高城市人口承載能力的同時(shí)改善人居環(huán)境。

六

對(duì)美國(guó)的情況，持不同觀點(diǎn)的人則各自解讀。

“中 小城市派”把美國(guó)作為城市規(guī)模均衡發(fā)展的典范。的確，美國(guó)的城市人口數(shù)量普遍少于中國(guó)，且美國(guó)大城市的功能也不如中國(guó)集中。在美國(guó)，有大量知名企業(yè)，甚至 是大型銀行的總部都位于人口只有幾十萬(wàn)的中小型城市，高等院校的分布就更為分散，無(wú)怪乎不少中國(guó)學(xué)生到美國(guó)上學(xué)后都感嘆自己住在“村子”里。

而“大城市派”同樣也以美國(guó)的例子支撐自己的論證。陳斌就列出數(shù)字，在美國(guó)，2012年居住在100萬(wàn)人口以上的都市區(qū)的人口比重為48%，聚居在環(huán)大西洋與環(huán)太平洋東西海岸的人口比前一年凈增1個(gè)百分點(diǎn)。

平 心而論，美國(guó)的情況用哪一種框架來(lái)說(shuō)都未必完全恰當(dāng)。美國(guó)的城市人口數(shù)量普遍不太多，且美國(guó)的城市等級(jí)結(jié)構(gòu)比較均衡，這是事實(shí)。另一方面，美國(guó)的人口和經(jīng) 濟(jì)高度集中在沿海地區(qū)，這也是事實(shí)，80%以上的人口和經(jīng)濟(jì)集中在東西海岸及東北的五大湖沿岸，這種沿海和內(nèi)陸地區(qū)的人口、經(jīng)濟(jì)分布不均衡明顯存在。

七

在中國(guó)，人口的大規(guī)模流動(dòng)不可避免。

從 宏觀角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)全球化背景下全球范圍內(nèi)的貨物和資本流動(dòng)，使得沿海地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占得先機(jī)。近年來(lái)，中國(guó)的出口加工產(chǎn)業(yè)部分向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，但內(nèi)陸承接 的多是電子產(chǎn)品等單價(jià)較高、主要依靠陸路或空中運(yùn)輸?shù)漠a(chǎn)品，常規(guī)的制造業(yè)產(chǎn)品基地很難向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，這正是陸海運(yùn)輸成本差異導(dǎo)致的。因此，中國(guó)人口更多地流 向沿海地區(qū)就業(yè)，人口分布重心從內(nèi)陸向沿海移動(dòng)，整體趨勢(shì)不會(huì)改變。

完全依靠“就地城鎮(zhèn)化”，很難在當(dāng)?shù)匦纬升嫶蟮漠a(chǎn)業(yè)集群，自然難以吸納有效就業(yè)。一些地方的“城鎮(zhèn)化”運(yùn)動(dòng)最終造成空城、“鬼城”，也與此相關(guān)。因而，支持人口向沿海遷徙的論者強(qiáng)調(diào)，要讓“城鎮(zhèn)化”真正是“水到渠成”的自然進(jìn)程，就要允許人口向“北上廣”地區(qū)的集聚。

八

另一方面，大城市人口紓解可能要從體制改革著手。

美國(guó)城市等級(jí)結(jié)構(gòu)分散的一個(gè)重要原因，在于美國(guó)的“小政府”體制。美國(guó)的城市建設(shè)基本全賴市場(chǎng)力量，政府投資的因素非常少。美國(guó)的大城市，很多都不是州府，許多州的首府至今仍然是中小城市。

而 在中國(guó)情況恰恰相反，中國(guó)的城市化過(guò)程中始終有相當(dāng)明顯的“行政主導(dǎo)”色彩。政治中心和經(jīng)濟(jì)中心高度重疊。全國(guó)層面上，直轄市占有的政治資源最多，相應(yīng)的 社會(huì)福利、公共服務(wù)也最好。在一省之內(nèi)，省會(huì)城市又是公共資源最為集中的城市。這種城市等級(jí)制度，加劇了外來(lái)人口為了更好的教育、醫(yī)療與日常消費(fèi)體驗(yàn)及更 好的法治與公共治理環(huán)境的原因，向大城市遷移的動(dòng)機(jī)。

當(dāng)政府無(wú)法限制這種遷移的時(shí)候，只有通過(guò)大城 市的戶籍壁壘來(lái)限制外來(lái)人口享受當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)福利和公共服務(wù)。然而當(dāng)?shù)丶扔械漠a(chǎn)業(yè)不會(huì)因?yàn)檫@種限制而轉(zhuǎn)移出去。以北京為例，由于其政治、經(jīng)濟(jì)、金融資源高度 集中，使得大量與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)不得不聚集于此，這些功能很難向外分散。在中國(guó)，政治資源對(duì)商業(yè)經(jīng)營(yíng)的直接影響，更促使中國(guó)企業(yè)更多選擇將總部設(shè)在更接近權(quán) 力的地方，這一點(diǎn)和美國(guó)完全不同。

要使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)分布更趨分散，一個(gè)重要的方面是政府職能的轉(zhuǎn)變。只有當(dāng)企業(yè)不再需要和政府打太多交道的時(shí)候，政治中心和經(jīng)濟(jì)中心才可能逐漸分離，特大城市和大城市的功能才有可能更多疏散到其他城市。

九

但也要承認(rèn)，資源環(huán)境的約束是客觀存在的。

不管是有意無(wú)意，《南方周末》12月19日的“方舟評(píng)論”，打出的標(biāo)題里只有“長(zhǎng)珠三角”，而沒有提京津地區(qū)。即使是最贊成自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的人，也很難對(duì)京津冀地區(qū)當(dāng)前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)視而不見了。

有 人認(rèn)為，北京完全可以容納3500萬(wàn)人口，北京市應(yīng)該按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行城市規(guī)劃?，F(xiàn)在北京城市規(guī)劃和建設(shè)的亂象正是因?yàn)橐?guī)劃思路有問(wèn)題造成的。但是， 對(duì)于北京面臨的嚴(yán)重缺水等問(wèn)題，持這種論者的人并不能給出滿意的答案。北京目前的大量資源，實(shí)質(zhì)上依靠其特殊政治地位調(diào)取，為了保障北京的各種需求，其周 邊地區(qū)已付出相當(dāng)沉重的代價(jià)。

長(zhǎng)三角、珠三角同樣面臨資源短缺，但相對(duì)而言比北京的情勢(shì)要好得多?，F(xiàn)在最迫切的問(wèn)題，或許是建立一整套反映資源環(huán)境成本的價(jià)格體系，以及跨省的生態(tài)補(bǔ)償體系，從而實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)利益的平衡，并保證資源利用的可持續(xù)性。

十

要之，中國(guó)人口從內(nèi)陸向沿海的遷移不可避免。

如果政府與市場(chǎng)的關(guān)系不能得到徹底的改變，政治中心和經(jīng)濟(jì)中心的高度重疊狀態(tài)也將持續(xù)，這將使直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市作為經(jīng)濟(jì)高度集聚的地區(qū)，保持較快速的人口增長(zhǎng)。

如 果大城市的功能開始向周邊城市疏散，這種現(xiàn)象在沿海和內(nèi)陸的發(fā)生也肯定是非均衡的。在現(xiàn)有三大都市圈中心城市周邊的大中城市，或許將聚集更多的人口。在過(guò) 去存在短板的“山東半島南部——蘇北”“海峽西岸”“北部灣”等沿海地區(qū)，可能是三大都市圈部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要方向，也會(huì)成為未來(lái)城鎮(zhèn)化的重要空間。

十一

需要指出的是，即使贊成現(xiàn)有的戶籍分類管理思路，不少論者也對(duì)城市根據(jù)自身需要篩選新進(jìn)城人口的主張多有批評(píng)。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃委員會(huì)副主任袁崇法近日在接受采訪時(shí)闡述了他的理念：

“應(yīng) 該在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下設(shè)置不同城市的差異化政策。他認(rèn)為可以選擇就業(yè)和居住兩個(gè)條件，再區(qū)分不同等級(jí)城市設(shè)置不同年限，比如小城市和重要城鎮(zhèn)，兩年可以落戶，中 等城市三五年，大城市五年以上，特大型城市十年以上。只有按年限條件，這是市場(chǎng)的選擇，不是政府的選擇，因此是公平的。

“不能用挑選人的政策，比如按照學(xué)歷、技術(shù)品種等設(shè)定的打分制。因?yàn)橐粋€(gè)城市并不需要清一色的博士生、海歸，比如快遞行業(yè)，就不需要多高的文化水平。城市是以產(chǎn)業(yè)為中心、多層次多領(lǐng)域人群共處的地方，不是封建王朝的城堡，那是一個(gè)權(quán)貴居住的地方，可以挑選誰(shuí)來(lái)入住?！?/div>